河南水灾：城市灾难应急管理模范生香港可否被借鉴？（图）

中国河南省会郑州经历暴雨洗礼，引发震惊全国的大规模水灾，人命伤亡严重。多个居民区断水、断电，居民得四处搜购瓶装水、干粮等应急。

中共中央总书记习近平要求各政府部门加强统筹协调，强化灾害隐患巡查排险，加强重要基础设施安全防护，提高降雨、台风、山洪、泥石流等预警预报水平。同一时间，民间激辩，如此重大灾难责任谁属，争论这次暴雨到底是否真的像执政党宣传机关所称，是“历史最强降雨”，也有人质疑当地“海绵城市”建设有否兑现。

也有网民尝试借鉴其他城市管理应对水灾的经验，香港、丹麦哥本哈根、纽约，都是被热议的案例。

血的教训，汗的结晶

7月20日郑州水灾造成伤亡的消息传出后，不少中国网民开始讨论能从哪里借鉴灾害预报与应急机制，以免重蹈覆辙，香港是其中一个被提起，具有相当先进经验的城市。

香港无疑是一座处于华南台风最前线的海岸都市。1841年1月英国正式占领香港，1883年皇家香港天文台成立，主理气象预报。自有纪录以来，香港最严重的风灾是1962年造成183人死亡或失踪的台风温黛，雨灾则是1972年的“6·18雨灾”，超过130人死亡。

1972年的“6·18雨灾”引发广泛山泥倾泻，其中，香港岛半山区旭和大厦坍塌事故与九龙观塘区翠屏道木屋区泥石流让上百人丧生。

香港的台风预警系统早于1930年4月底，由皇家香港天文台召集的“远东气象服务总监研讨会”之决议建立，经过多年演化，分1、3、8、9、10号五级，俗称“风球”，一旦发出8号烈风信号，市内多数活动基本停止，居民应留在家中避风。

但是单纯针对暴雨的暴雨警告信号，一直到1992年5月8日，一场造成四人死亡的暴雨下来，才触发港英政府专门制定面向大众的黄、红、黑三色暴雨警告信号。

在台风、暴雨和其他天气警告信号之上，香港保安局还制定了《天灾应变计划》，从灾前准备、受灾期间应变到灾后善后，从政府部门到公用事业应当肩负哪些角色和责任，均清晰列明。

一场台风吹袭的预警程序通常会这样推进：热带气旋迫近，天文台勘定要从3号强风信号改发8号烈风或暴风信号前，一般会提前两小时透过媒体机构发布预告，如果正在上班、上学，企业雇主须按照政府指引与事前协商，陆续让雇员下班，学校也会开始安排放学。

同一时间，各专营巴士公司、港铁与客轮公司都会加班疏运，客轮公司尤其会陆续发布港内线（横渡维多利亚港）和港外线（来往离岛）末班渡轮时间。8号风球发出之后，渡轮最先停止服务，巴士公司视乎不同路线的客流、路况等宣布停运或维持“有限度服务”，电车也会陆续停运。港铁一般会维持服务一段时间，然后逐渐减班、降速，但通常维持除新界西轻铁以外的全线服务。

香港货柜码头（集装箱港）是台风迫近时最先关闭的设施之一，各码头在3号风球发出之后就会陆续停止吉柜（空载集装箱）交收。

港铁在8号风球生效之后一般仍维持一段时间的尖峰服务以疏运返家乘客。

这时候，广播电台与电视台角色十分重要。在没有24小时新闻台之前，各电视台至少每小时插播一次风暴消息，不断播报交通信息、最新风暴灾情等消息。电台从8号风球发出起转成台风广播模式，持续播报同类资讯，并每15分钟广播天文台风暴消息。绝大多数市民此时已经回家。

如果升级发出9号烈风或暴风增强信号，甚至最高的10号飓风信号，港铁将即时停运非地下路段，但地下路段依然会运营至当天末班车为止。

台风侵袭风高浪急，渡轮通常是最先停运的公共交通工具。

香港不少物业管理习惯在台风来袭之际为当凤门窗粘贴胶纸，以期一旦遭砸碎时碎片不容易四散而伤及途人。

台风远离香港，风球降至8号，而天文台准备进一步下调至3号前，一般也会提前两小时通过广播电台、电视台与网络等媒体预告，让公共交通机构开始准备。改发3号风球，市面就会上演比平日尖峰更繁忙的通勤场面，但此时巴士、港铁等已经就位疏运。

相比于台风信号，在黑色暴雨信号下，不直接宣布停工、停课，但政府指引要求雇员寻找安全地方躲避，要是尚未出门就不该上班，已经上班就该留在室内。公共交通与广播机构一般正常运作。

但学校系统与银行金融系统的停班安排能帮助减少通勤人数。特区政府教育局在8号风球发出前一般已发布停课令，除非8号风球在05:30以前由3号风球取代，否则停课继续；如果3号风球进一步撤换为1号戒备信号，甚至取消全部信号，则学校在下午恢复上课。

香港银行公会明确政策，8号风球或黑色暴雨警报如在12:00前撤下，则各银行会在情况许可下，于两小时内开门营业；香港交易所规定，若8号风球或黑色暴雨警报在09:00至11:00之间撤下，香港股市将从13:00恢复交易，若在11:30至12:00间撤下，股市在14:00恢复。

2018年超强台风山竹吹袭香港，没有造成严重伤亡，但市面遭受严重破坏，大批市民在8号台风信号解除之后按习惯赶紧上班、上学，却发觉公路、铁路交通因塌树等原因仍然瘫痪。特区政府继而新设“极端情况”宣告，以期日后避免“风球”解除之后市面通勤混乱。

显然，单靠暴雨信号并不足够。从英治年代到特区成立，各种各样的渠道疏理，新界地区河道拉直，到香港岛西部巨型雨水隧道工程，都在帮助地面洪水往地下排放，减少淹水威胁。

香港防灾、救灾：行之有效，自动就位

罗信堂是香港赛马会灾难防护应变教研中心总监。中心在2014年成立，挂靠于香港医学专科学院，以“促进社区抵御灾害能力，建设香港在地区及国际上的灾难防护应变训练领导地位”为宗旨。

罗信堂2020年3月出任总监前，刚从香港特区政府消防处高级助理救护总长一职退休，是身经百战的灾难救护员。他也曾被借调到特区政府保安局参与修订各种应变计划。他说自己无法评论这次郑州水灾是否存在事前准备不足等问题，但说：“从报道上看，那天郑州一小时雨量201.9毫米，即差不多香港‘黑雨’的三倍——我们70毫米就得发黑色暴雨警告信号。”

罗信堂对BBC中文记者说，“这样的雨量落在香港，以香港现在的配套能否应付？我不敢说，但是香港一直以来所准备的是‘高严重性’与‘高发频率’的状况，”意思是说，暴雨为香港带来的风险偏高，而暴雨在香港发生的密度也很高。

“纵使情况极罕见，不是代表什么都做不了，或者什么都不用做，而是可以制定一些应对措施。”

香港消防、警察与民安队等部门随时候命清理风灾、雨灾引发的各类灾情。

罗信堂向BBC中文记者解释说，为某种灾害做风险评估，首先要看该事件所能产生的后果有多严重，以及事情发生的频密度，两个风险系数相乘来得出风险高低，再根据“4T”原则去制定风险管理预案：

• 终止（termination）——例如暴雨之下安排停止上班

• 转移（transfer）——把风险转介，例如预先购买保险

• 处理（treatment）——以火灾为例，要去检视楼宇消防花洒等是否有效运作

• 容忍（tolerate）——压制风险的技术尚未存在，或者资源投入极其庞大，则去制定应变计划，以防万一

这样的原则套用到香港本身，就是一代又一代的天气警报系统，与灾难应急预案。

九龙鲤鱼门等乡村地区仍会受水灾困扰，但已甚少发生严重人命伤亡。

郑州这次水灾最引起公众批评质疑的，是郑州地铁五号线与京广路隧道淹水。官方数据表明，已有至少12人死于当日地铁进水事故。在中国大陆也有运营地铁系统的港铁公司（MTR）马上被媒体追问其香港铁路系统有何防护措施。

港铁公司对媒体称，公司有“一系列预防措施”应对香港可能出现的恶劣天气，包括在每年台风、雨季临近前检查防洪设备和铁路设施，也有应变计划应对因天气而引致的突发情况。

1910年建成的九广铁路曾在1931年发生暴雨冲毁路基导致列车脱轨，造成12死20伤的严重事故；1979年香港地下铁路开通以来，到2007年12月“两铁合并”成港铁公司至今，虽然地下车站因水管破裂等因素淹水之事偶有发生，但从未发生淹水致死事故。

罗信堂谈到，任何应变系统要做到有事时自动就位，都需要官方与市民磨合，这也牵涉到预警系统本身，以及不同部门的协调与沟通，更重要是不时举行演习，哪怕是沙盘推演，从中找出应变计划本身不足或过时之处，并予以更新订正。

从历史报道与铁路爱好者网站资料所见，港铁至少每10年就会测试各跨海路线位于海底隧道两端的防洪闸门，确保海底隧道因任何原因淹水，都不至于波及维多利亚港两岸的隧道与车站。

港铁近年也曾发生大批乘客因台风滞留车站避难，遭投诉物资不足的事件。港铁官网信息称，各车站在台风期间有“台风班”职员当值，照顾乘客，准备了3万包饼干与瓶装水应急。

制度再好，也不忘自救

罗信堂对BBC中文记者指出，据教研中心在山竹台风吹袭之后所进行的一次民意调查所见，多达60%受访香港市民平日毫无防灾准备，这是香港防灾制度仍有缺陷的其中一项。

他说，天灾有效应变牵涉到自救、互助与配合政府三方面。香港民众的自救意识不低，但台湾、日本等地方已在陆续推行社区为本，邻里互助的救灾预备。在配合政府方面，以位于香港新界的一些低洼农村地区为例，救难人员会专门到场安排撤离避灾，并协同处理村民不愿配合离家时出现的各种情况。

罗信堂举例说，家庭应日常储备三天份、便于长期储存的应急粮水，也应备有“逃生包”以便随时撤离。

他感慨，在气候变化问题如此明显的今天，个人防灾、危机意识非常重要。

“要是在那过程中，大家有危机意识，还没听到预警就已经行动起来，那就已经减少了一个人的伤亡了。就算他不懂得灾害评估，一听到预警就懂得配合，那又少了一个伤亡了。要是能做好这两步，说不定伤亡已经是零了。”