多维：冲击、误判与财政承压　中国人口进入缩水拐点（图）

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2022年1月17日，中国国家统计局发布2021年中国经济数据。

其中人口数据引人关注，2021年年末，中国全国人口（包括31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口，不包括居住在31个省、自治区、直辖市的港澳台居民和外籍人员）141,260万人，比上年末增加48万人。

2021年全年出生人口为1,062万人，相比于2016年的1,786万人少了约4成。2016年是中国阶段性的人口增长峰值年份，当年度增加906万人。到2021年，短短5年时间，人口增量减少了94.5%。

对此，中国国家统计局局长宁吉喆17日在国务院新闻办发布会上表示，出生人口减少是多种因素综合影响的结果。

一个主要原因是育龄妇女人数持续减少，2021年15-49岁育龄妇女比上年减少约500万，其中21-35岁生育旺盛期妇女人数减少约300万。第二，生育观念有所变化，婚育年龄在推迟，年轻人生育意愿在降低。第三，新冠疫情在一定程度上也推迟了年轻人的生育安排。

宁吉喆

数据公布后，“2021年增长48万人”迅速成为中国舆论场的热点话题。中国民间舆论对此的声音呈现两极化。相当数量的年轻网民表达了“不想生”的意愿，认为住房、医疗、收入以及工作压力让他们“躺平”，不想生育下一代继续“受压迫”。因此乐见中国人口数量继续下滑。

另有声音对人口下滑趋势表示担忧。除中国人口红利减少，影响消费等原因外，担忧的声音认为，虽然随着国家发展，中国国土面积承接4-8亿人口都是合理的。

但是现阶段“过快”的人口下滑和老龄化，即育龄人口的快速减少，退休人口的快速增加，会在短期内对经济增长、社保体系、政府财政造成难以承受的压力。

宏观来看，一个国家的人口数量和结构，预期之内的缓慢增加或者减少，都是能够接受范围内。但是超出预期的快速增加或者减少，则会对这个国家的社会治理形成巨大挑战。

尤其是生育政策这种复杂的结构性问题，因为其具有政策发挥效用的“延迟性”特点——即政策立刻出台，也无法短期内见到直接成果。因此，即使对于中国这样一个社会组织动员极强的政府，也难以在短期内通过某一项或者几项政策立刻扭转民众生育意愿。相信中国政府早已对中国人口下滑的趋势有所预见，但是如此快速的下滑显然超出他们的预期，同时对放开二胎政策、三胎政策的作用有所误判。

在七普数据后立刻开放三胎，2021年起，“提振生育率”进入中央各种决策文件来看，一段时间中国政府是忽视甚至误判了中国社会的生育问题，直至10年一次的全国普查数据呈现了完全全貌。

因此，生育问题的特殊性、复杂性+误判趋势，对“快速”预期不足+高估二胎三胎放开后的红利效应+疫情影响+政府财政趋紧难以大规模补贴真金白银，以上诸多因素共同构成了当下中国人口快速下滑的现状，且短期内恐难以恢复、解决。

生育问题的特殊性、复杂性

面临生育问题挑战的地区不只是中国大陆。

台湾2021年新生儿较2020年减少1万1,429人，粗出生率为6.55‰，创下历史新低纪录。据美国中情局（CIA）公布的“2021年全球生育率预测报告”显示，在227个国家或地区中，总生育率最低的前五名都在亚洲，分别为香港、澳门、新加坡、韩国，台湾则是最后一名，每位妇女终生平均只生育1.07个孩子。

而日本则更早面对人口老龄化和低生育率陷阱。为应对低生育率和人口老龄化问题，日、韩、新加坡等国政府从上世纪90年代开始，采取包括托幼服务、育儿津贴、亲子假、平衡工作与家庭等在内的一系列家庭支持政策，但政策效果并不显著。截至2021年4月1日，日本14岁以下儿童数量为1493万人，连续40年下降；儿童数量占总人口的比例为11.9%，连续47年下降。韩国总和生育率在2018年已下降到1.0以下，2020年第一次出现了死亡人口大于出生人口的现象。

东亚各国没有成功扭转生育率的原因是多样的，但是很重要的一点是生育政策不同于经济政策，很难通过短期内的政策调整就起到“立竿见影”的效果。生育拐点有一定的窗口期和延后性——错过窗口期再进行调整，就会事倍功半。同时即使出台配套政策，也很难在短期内看到政策红利。

以日本为例，20 世纪50-60年代中期，日本总和生育率开始持续低于人口更替水平，70年代中期以后总和生育率一路下滑，却没有引起日本政府的重视，直到1989年总和生育率降至1.57，日本政府才开始采取措施。韩国的情况大致相同。政策措施出台过晚、错失时机是两国难以扭转生育率持续走低局势的原因之一。这一教训表明，对人口问题实施对策宜早不宜迟，行动越早，代价越小，越易收到成效。

中国总和生育率已连续20多年低于人口更替水平，但是因为重视不及时，造成直至2013年12月，中国才开始实施单独二孩政策。因为“75年-85年”育龄妇女生育愿望较高，在短期内政策效果明显。这也给中国政府错觉，以为单凭一个政策放松就能扭转人口下降趋势。结果就是“二孩”政策红利期很快过去，后续政策作用越来越小，即使在2021年放开“三孩”，部分地方政府甚至出台政策扶持生育，但是效果不彰。

误判趋势，对“快速”预期不足

从目前可查文献资料及中国官方学者接受采访信息综合判断，中国政府对于未来人口下滑趋势是有预判的，并非无动于衷。但是他们忽略了一个前置条件——“快速”。

只要人口结构是合理的，12亿还是4亿，对于中国而言都并非大问题。但是现在中国面临的问题，是在极短的时间内（2016-2021，5年在人口政策中是十分短的周期）出现少子化和老龄化情况。

“快速的少子化”前文已提及——2021年全年出生人口为1,062万人，相比于2016年的1786万人少了约4成。若无重大政策干预，预计该趋势还将继续维持。

“快速的老龄化”的挑战则更迫在眉睫。

1963年是中国人口出生的高峰年，当年出生了2,900多万人，此后的近十年间，每年的出生人口在2500万以上。到2022年底，1963年出生的男性就满60岁了，届时他们会大量退休，养老保险的赡养负担会继续加重。

以2020年为例，虽然因为疫情，中国实施阶段性减免企业社保费等政策，但2020年财政补贴超过2万亿元，中国全国社会保险基金收支缺口仍然高达6219.17亿元，超出年初预算数。为弥补收支缺口，还首次动用了全国社会保障基金这一战略储备基金。

从参保人群的结构看，各地职工养老保险的可持续性同样不容乐观。目前共8个地区参保赡养率低于2，在黑龙江、吉林等地接近1，这意味着每个在职职工平均都将承担一位退休老人的实质赡养责任，这种赡养压力将随社会老龄化的日益严重而持续增大。

“母亲”锐减 5,000万育龄妇女的窗口期已过

正如宁吉喆所说，除了老龄化“快速到来”外，造成生育率快速下降的是中国育龄妇女的快速减少。根据2010年人口普查数据，2020年20-24岁的女性数量只有30-34岁的一半多，也就是说育龄高峰期的女性数量正在快速萎缩。

国际上，一般把15-49岁女性计算为育龄妇女。根据2010年人口普查的数据，当年5岁-39岁的女性，到2020年正处于育龄阶段。计算后发现，2020年15-49岁的女性有3.3387亿人，而2010年处于15-49岁的育龄妇女为3.7978亿人，2020年的育龄妇女数量和2010年相比减少4591万人。

如果计算最佳生育年龄妇女，即20-34岁的女性人口，则同样出现较大比例降幅。2010年，最佳生育年龄妇女的人数为1.6120亿，2020年这一数字为1.4603亿，下降1,517万人。

也就是说，中国育龄妇女规模正在急速缩减，“全面二胎”政策踩在这个趋势的尾巴上。这是为什么后期即使更多政策出炉可能也难以根本扭转生育趋势的原因——想生的人不能生了，也印证了前文所说，生育政策调整有窗口期。

老龄化与补贴生育——地方财政压力加大 以鹤岗为例

同时，现阶段因为中国国内经济形势严峻，失业情况、消费低迷促使政府财政压力加大，如何在“疫情下税收减少且维持政府运转、准备资金应对即将到来的退休潮、经济补贴扭转生育意愿”三者之间取得平衡，是摆在中国政府面前的挑战。

还有一则案例能够作为佐证。2021年12月23日，黑龙江鹤岗发布公告，实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。这意味着鹤岗成为建国以来首个财政重整的地级市。而鹤岗某种意义上成为中国人口、财政二元压力的一个缩影。

鹤岗市具有“老龄化严重、退休人口多+人口生育低+无产业支撑”等中国东北老工业基地特点。鹤岗全市人口从2010年六普的近106万下降到2020年七普的89万，其中60岁及以上人口21.68万，占中人口超过24%。因为国企众多、工业化较早，这二十余万60岁以上人口中绝大多数为退休人口，可领取退休金、养老金。若再加上公务员、事业单位工作人员（医生、教师），粗略估计财政供养人员数量接近鹤岗市总人口的半数。以每人月收入2,000元计算，鹤岗每年要为财政供养人员支出近百亿人民币。

官方数据也印证此预估——《2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年鹤岗实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中，公共财政收入23亿元，下降7.8%。公共财政收入中税收收入13.3亿元，下降11.5%；非税收入9.7亿元，下降2.3%。全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。

放到全国范围内，自2022年开始，中国也将迎来每年1,500-2,000万左右的退休人口。而新增就业人口，仅在1,100万左右。若人口快速下滑趋势得不到扭转，在18-25年后，中国每年新增就业人口将有可能仅维持在600-800万，退休人口则常年维持在1,300万以上。

“真金白银”补贴生育政策有没有用？

中国金融人士任泽平在数日前曾写过一篇文章，建议中国每年多印人民币2万亿元促进生育，这一观点在网上引起了热议。他预期该政策可能会在未来十年内将中国新生儿增加5,000万，他的微博并在随后被中国宣传部门封禁。

中国政府需要面对一个现实的问题——“真金白银”补贴生育政策有没有用？

一，从问题性质来看，因为生育问题的复杂性，仅仅靠“真金白银”补贴或许收益甚低。二，以日本、韩国、新加坡等国家前车之鉴，事实也证明“真金白银”难以起到直接作用。

但是，无论是中国今天发展的现状——仍然是庞大的发展中国家，居民收入水平较低；还是“他山之石”的经验，或许“真金白银”的补贴可能难以起到“药到病除，立竿见影”的作用，但是如果没有“真金白银”，政府仅仅想依靠“要钱没有，要政策管够”的思维去应对，显然将更于事无补。

以相对而言解决生育问题较好的北欧、新加坡来看，在工作制度、福利保障、现金补贴、社会公平等诸多方面进行全方位改革，才有可能逐步走出生育陷阱这一当代人类面临的发展难题。

某种意义上，回看中国数十年的生育政策，既有其当时的正确性，也有一段时期内的迟钝与误判，生育问题是由经济、财政、社会情绪、政府反应等诸多因素构成的问题。在中国，它一方面“教育”了中国政府，不要认为一个“大政府”就是无所不能的，总有一些问题依靠强硬的行政手段或组织动员能力无法解决的。另一方面也“考验”中国政府，若其能够抓住解决人口问题窗口期的尾巴，较妥善的让中国实现人口数量减少，人口结构完善的情况，那中国政府的治理体系和治理能力，能给全世界做出一个正确表率。

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