安邦智库：中国可依托国际河流强化与东盟的经济合作纽带

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在上述从中国至东南亚的三条国际河流中，都涉及到上游与中下游国家的水资源利用与分享问题。尤其是湄公河，由于流经国家众多，其地缘政治与地缘经济利益更大。

根据国际农业研究磋商组织统计，湄公河国家依据本国发展需要，在湄公河干流支流建有300余座各型水电站。其中，中国在澜沧江的干流上建成了11座水电站。每当湄公河的旱季来临，中国的水电站就成为下游国家及域外国家“吐槽”的对象。比如，2020年9月11日，时任美国常务副国务卿比根在首届“美国-湄公河伙伴关系部长级会议”上称，中国修建的11座大坝对湄公河粮食安全、环境和人民生活造成了不利影响。时任美国国务卿蓬佩奥还发表“湄公河-美国伙伴关系”的声明，要求中国分享包括水坝运营数据在内的上游数据。

2022年1月13日，湄公河委员会（Mekong River Commission）发布的最新报告显示，流域内水库大坝和其他蓄水设施数量增加，加上降雨量大减和气候变化，2019年至2021年的三年间，湄公河流水量持续下降，目前已达60多年来的最低水平。过去三年的干旱影响了湄公河的航运、河流生态系统和河岸稳定，对渔业和农业产量产生负面影响，给湄公河三角洲数千万人的生计带来压力。由柬埔寨、老挝、泰国和越南组成的湄公河委员会建议，四个湄公河下游国家要加强对湄公河流域水电大坝和蓄水运行的协调，以缓解干旱的影响。湄公河秘书处行政总裁哈达指出：“不仅是中国，湄公河委员会所有成员国也须主动合作以解决这些问题。”

随着国际地缘政治环境恶化，安邦智库（ANBOUND）的研究团队认为，中国在西南地区的几条具有地缘战略意义的国际河流，可以肯定将成为中国必须面对的地缘政治与地缘经济挑战，甚至会成为引爆地缘政治炸弹的热点。可以看到，作为域外国家的美国，已经积极地介入到湄公河流域事务，建立了“美国-湄公河伙伴关系部长级会议”机制，为其随时介入湄公河事务提供了平台。对于湄公河相关国家来说，他们也乐于看到美国的介入为东盟国家与中国博弈提供了某种“制衡”。

迄今，围绕大湄公河（即澜沧江-湄公河）已经建立了几种国际合作机制，影响较大的主要有三种：

（1）亚洲开发银行大湄公河次区域合作（GMS）。亚行于1992年经与澜沧江-湄公河沿岸中、柬、老、泰、缅、越六国进行一系列磋商后发起，该合作定名为次区域经济合作。2002年，GMS确定了未来10年发展战略框架以及优先实施框架内提出的11组旗舰项目：南部经济走廊、东西经济走廊、南北经济走廊、电讯骨干网、电力网、便利跨境贸易与投资、私营参与和增强竞争力、人力资源开发、环保战略框架、洪水控制和水资源管理、旅游。

（2）东盟-湄公河流域开发合作（AMBDC）。由东盟高层领导人发起。1996年6月第一次部长级会议确定由东盟七国加湄公河沿岸国老挝、缅甸、柬埔寨和中国为该合作机制的核心国。随着老挝、缅甸和柬埔寨三国相继加入东盟，日本和韩国于2000年也成为核心成员之后，东盟-湄公河流域开发合作组织实际上就是东盟十国加中、日、韩三国的区域合作格局。合作包括基础设施建设、投资贸易、农业、矿产资源开发、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发和科学技术八大领域。

（3）新湄公河委员会（MRC）。1995年4月，湄公河下游泰国、老挝、柬埔寨和越南四国在泰国清莱签署《湄公河流域可持续发展合作协定》，并决定建立新湄公河委员会以取代1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（老湄公河委员会），在湄公河流域开发和管理的一切领域进行合作。新湄公河委员会自成立之日起，就邀请上游的中国和缅甸加入，并于1996年开始与两国建立正式对话合作关系，在水文、航运、水电、旅游、人力资源开发、环境和水资源开发七个领域进行广泛的对话合作。在国际政治多极化、世界经济全球化和区域化迅速发展的推动下，澜沧江-湄公河国际区域合作已成为亚太地区经济、贸易及投资的新热点。西方发达国家以及东盟对大湄公河区域合作都高度重视，纷纷参与进来。

面向未来，安邦的研究人员认为，中国可考虑在目前合作的框架内，依托国际河流，建立一种中国可以发挥更大作用的、强化的经济合作机制。与过去由下游国家发挥主要作用不同，中国可以在已有的合作框架内，加大中国主导的经济合作。合作的领域可以继续拓展，包括：环保合作，洪水控制和水资源管理及分配，国际贸易合作，中国对外投资合作，国际旅游合作，基础建设合作，水电开发及相关能源合作等等。中国还可以考虑，把“一带一路”框架下的经贸投资合作、把RCEP框架下的贸易便利化改革，与相关的国际河流合作机制进行融合，使得中国与东盟相关国家的经济合作更为密切，内容更加充实。这样，依托国际河流的强化版经济合作机制，就能够有效抵御美国基于地缘政治考虑对该地区的介入。

我们认为，现在是中国推动与东盟相关国家强化合作的最好时机。中国应该在地缘政治摩擦引爆之前建立合作框架，强化经济合作关系。如果不抓紧做实合作，今后如果地缘政治爆点一旦出现，中国将变得比较被动，不太可能很快找到解决方案，而且被东盟相关国家所接受。

最终分析结论：

在中国的周边外交中，国家数量众多的东盟无疑是中国最复杂的合作对象，但也是最重要的地缘政治与地缘经济合作伙伴，在中国新的国际关系中无疑具有优先地位。中国如果想实现“经略周边”的战略目标，就需要找到几个有系统影响力的关键抓手。在我们看来，“依托国际河流-构建合作机制-强化地缘经济纽带”，这样的合作逻辑与思路，应该是对中国和东盟相关国家都有益的合作纽带。

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