如何评价中国大疆在美国进行的政治游说？（图）

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大疆正游说美国国会，试图阻止一项禁止联邦政府采购其无人机的法案，这一立意契合美国的政治，但对大疆而言，会很难。

近期，已在美国黑名单上的中国无人机制造商大疆（DJI）正游说美国国会，试图阻止一项禁止联邦政府采购其无人机的法案，以维持在美国无人机市场中的份额。这是一项大胆的尝试，表明中国企业正有意识地用资本力介入到美国的政治过程中，力图实现资本对政治的影响力。这一立意契合美国的政治，但对大疆而言，会很难。

大疆是中国顶级、世界一流的无人机制造商，为实现对美国市场的开拓，聘请了两家游说公司——翰宇国际律师事务所（Squire Patton Boggs）和Vogel Group——来说服国会议员不支持《美国安全无人机法案》（ASDA）。该法案禁止美国政府从中国公司或其他被视为对国家安全构成威胁的公司采购无人机。去年，负责美国联邦政府机构和军方采购的联邦总务署（General Services Administration, GSA）在一项声明中称，无人机对政府机构构成监视、盗窃情报和从事破坏活动等独特的挑战和安全风险，除了美国国防部认定的可以信赖的无人机厂商以外，取消其他所有无人机的采购合同，这基本堵住了中国无人机参与美国庞大的军工采买合同的竞标资格的可能。中美关系恶化，美国异常担心中国以投资和贸易等方式对美国实施工业间谍、产品渗透、人力情报和进行不正当竞争等，而出于对中国式政商关系的不信任和担忧以及对技术安全方面的顾虑，华盛顿方面把枪口对准了许多中国科技公司，大疆只是其中之一。

在2018年，特朗普政府将大疆列入“实体清单”，这一黑名单实际阻止了其购买美国技术。拜登去年将大疆列入了“中国军工复合体企业”清单，美国人被禁止投资于该清单上的实体。其实，这是美国产业安全的一种应急措施，但根本因素是对中国的政治不信任。作为对风险的“预阻”，大疆试图阻止国会议员采取打击其在美国业务的努力。《美国安全无人机法案》还将禁止美国地方执法部门使用联邦拨款采购大疆无人机，这就将中国企业排除在美国政府采购之外。根据追踪游说支出的OpenSecrets的数据，自2018年初以来，大疆已经花费近400万美元。这个资金尽管不算多，但从历史来看，能在美国采取游说的中资企业，绝对数是不高的。驱动大疆进行游说的另一个因素是行业内挑战者的兴起，而且挑战者并未受到拜登政府的制裁和限制，这相当于大疆面临着被动的竞争局面。Drone Analyst研究主管大卫•贝诺维茨表示，大疆在美国商用市场的份额已从2020年的62%降至去年的50%，这突显了该集团面临的压力。同一时期，另一家受到较少审查的中国无人机制造商道通智能（Autel）在美国市场的份额从7%增至9%。此外，在美国无人机初创公司集中的大本营加州，不少无人机企业获得了华尔街资本以及科技创业基金的青睐，正在迅速崛起。这些都可能是大疆潜在的对手。

大疆的意图很明显，因为新的立法如果在两院通过的话，会对公司的市场占有率不利。由于众议院和参议院各有相应版本的《美国竞争法案》，大疆于是将游说目标转向国会正在审议的年度国防支出法案。以往，像FIRRMA这样的法案也被塞入年度国防支出法案一并通过。 但是，大疆以提供游说资金为切入点的动员，会面临巨大的政治风险。

媒体称，大疆似乎赢得了一场初步胜利，民主党控制的众议院规则委员会决定不将无人机写进众议院版本的国防法案中。这激怒了包括支持该无人机修正案的共和党人迈克尔•加拉格尔（Michael Gallagher）在内的议员。但是，美国国会不仅有参众两院，各院下还有众多不同的委员会，可能对支持大疆的议员进行阻击和反驳。对于出现的明显事态改观，加拉格尔在接受采访时候表示：“包括在《美国竞争法案》中的《美国安全无人机法案》今年早些时候在众议院通过以来，这一修正案的措辞就没有改变，大疆无人机构成的威胁也没有改变，但出于某种原因，国会讨论这一问题的兴趣似乎发生了改变。”他补充说：“美国政府已经明确列出了这些设备对我们的国家安全构成的威胁，我们必须共同努力，确保这些无人机远离联邦政府。”

另一个知名反华议员，众议院外交事务委员会共和党籍重量级议员迈克尔•麦考尔（Michael McCaul）批评了将《美国安全无人机法案》排除在《国防授权法案》之外的举动。麦考尔对媒体表示：“确保一家被列入黑名单的中国无人机公司不能获得美国人的资金是《国国防授权法案》的一项合理的修正案，如果说民主党人不赞同这一点，那么我恐怕他们是不明白‘国防’的根本的。”

作为一种典型的“军民两用”产品，大疆的游说立意在于突出飞行器的商业、民用功能。大疆北美公关主管亚当•利斯伯格（Adam Lisberg）表示，该公司不知道是不是其游说活动促成了这一结果。但他表示，众议院的结果反映出“两党之间越来越强的共识，即对无人机技术的广泛限制将损害美国急救人员和希望自己做选择的小企业的利益”。此外，大疆的游说人士称，该公司的无人机比美国竞争对手的更先进、也便宜得多，因此其无人机对地方执法部门和急救人员来说是至关重要的。美国的社会力量对国会这一变动也有反应。智库CNAS技术专家亚历山德拉•西摩表示，“这项技术带来的国家安全风险远远大于其带来的好处，我们正在努力保护我们的技术和创新。我们不想给竞争者创造机会，让他们能够进来窃取信息或监视我们的关键基础设施”。

其实，作为无人机，只要进行飞行运动形成轨迹，在后台就会由控制系统掌握一定的数据，这和苹果手机是一样的逻辑。今年6月，大疆全球政策主管亚当•威尔士（Adam Welsh）在致国会议员的一封信中表示，除非用户选择分享信息，否则大疆不会访问用户数据，并否认其产品存在安全风险。但批评人士反驳称，中国国家安全法要求企业在安全部门要求协助实现维护公共利益的情况下，所有个人和企业都有义务配合特定的信息调查，这种表述在中国美国商会最近几年的报告中也多有论述。美国企业研究所安全专家埃里克•塞耶斯（Eric Sayers）表示：“考虑到在大疆问题上的两党共识，众议院或将无人机禁令排除在国防法案草案之外，但这不意味着大疆脱离被禁用风险，参议院或将提出反对意见。”

客观讲，大疆的游说将面临一系列政治风险，游说成功的可能性较低：

其一，美国针对中国制裁的大环境没有变。美国国内没有出现明显对中国有利和松动制裁信号的友华环境，大疆的游说代价必然高昂，成功可能性低。事实上，在奥巴马第二任期末期的2017年1月6日，即奥巴马与特朗普权力交接前半个月，总统科技顾问委员会（PCAST）发表了一份名为《如何确保美国在半导体领域长期领导地位》的战略咨询报告。这份重磅报告称，中国的芯片业已经对美国的相关企业和国家安全造成了严重威胁，建议美国总统下令对中国的芯片产业进行更加严密的审查和限制。随后特朗普政府对中国涉“军民两用技术”的直接投资和贸易采取了升级性管制，并以批准FIRRMA法案和随后的提高关税作为对中国的制裁。特朗普对中国相关产业进行的批量性制裁中，就包含了大疆公司及其产品。拜登政府基本继承了特朗普在经贸领域对中国的制裁，在部分品类上出现松动，但总体的指向依然没有变化。所以，这时候大疆展开游说，不仅代价高昂，而且如果游说成功，将意味着美国政府需要对制裁对象进行进一步调整，还要否定此前支持这一法案的议员诉求的正当性。游说力量尽管涉及美国政商“旋转门”，但游说势力只是美国政治过程中的一个细分环节，而且还只是渠道力量，要通过游说改变此前已经具有法律效率的法案，比较难。

其二，大疆在美并非不可替代。无人机是典型的军民两用技术产品，美国并非不会生产，只是产业链不如中国集中和高效，也就是说，大疆并非具有绝对的市场寡占优势，而仅有贸易出口量优势。美国并非无法生产相应的技术产品，只是美国长期施行产业外包，使其各类价格与大疆相比竞争力不强而已。作为两用产品，在中美关系安全要素冲突深刻突出的背景下，美国政府没有必要为了特定的商业利益（如果大疆在美仅定位在医用和执法用途的话，不仅说服力不强，反而有对美安全“渗透”的嫌疑）而做出可能损及国家安全的风险决策。

其三，美国国会一般不会违反“爱国主义”和“政治正确”。美国尽管利益多元，但“爱国主义”是通行的政治正确，较少有议员会只顾经济利益而冒着与共和党反大疆势力作对的风险要求排除涉华“莫须有”法案。美国国会有着严密、漫长、相互牵制和制衡的议事规则程序。大疆力图通过律师事务所来影响具体议员的政治立场，但这一方式会面临众多的变数，包括铁杆反华议员，如乔西•霍利（Josh Hawley）、迈克尔•卢比奥（Marco Rubio）以及参众两院情报、军事、外交关系委员会等部门的阻力。此外，还不能排除其他有分量的议员可能采取联名反对等措施。另外，即使被游说的议员同意，那还需要面对复杂的投票过程，投票又可能被冗长的议事日程抹掉，这些并非是知名律师事务所能主导的事情。尤其在中期选举临近的阶段，反华可能成为两党新的“政治正确”，在这一政治氛围下，要实现对之前法案的逆转和否定，难度极大。即使开头顺利展开，也要遇到无止境的辩论和举证等带来的挑战。

其四，中国企业依靠游说成功的先例不多，大疆的准备并不充分。游说文化是美国的政治文化之一，中国企业游说成功的典型案例是字节跳动对美国高级政务官、高级别议员以及政治掮客的有效游说。但字节跳动比较特殊，在硬件处理敏感数据上具有说服力，大疆则完全没有相应的硬件设备去说服美国政治精英，使其信任企业的数据安全性。此前，字节跳动较早地为中美在数据领域的冲突进行了预备，在美国和新加坡都设立了后台数据存储，并聘请独立的第三方监督这一过程，或外包给相对独立的第三方，但大疆没有。如果没有必要的硬件准备消除美国政治精英的安全顾虑，那游说效能也会丧失基本的技术支撑。从这一点上，可以看出大疆并没有在游说方面进行完美的准备。

其五，大疆抓到了问题中心之一，但不能寄希望过高。目前还没有到中美关系转好的关键临界点，大疆可以以游说作为试探，但不能期望过高。特朗普执政后，中美关系就进入了实质性的倒退阶段，美国力主与中国在敏感领域和技术上进行脱钩，甚至有议员公开威胁终止中国的WTO资格。美国对中国的评价已经完全进入一个全新阶段，尽管商业福利依然重要，但美国的安全顾虑更加深刻，比如直接界定中国是美国的“战略竞争对手”。TTP、TTIP、印太经济框架等区域协定都表明，美国依然是全球经济以及商业流通要素及全球化线路和规范的制定者，美国依然拥有权力对中国此前参与的全球经贸路径进行改变，而中国则不得不重新设计并改变30多年来对过往全球化路径的依赖。此外，对中兴、华为、字节跳动和中国联通的制裁、打击、排挤和弱化也表明，美国具备在短期内削弱甚至迅速将中国跨国公司拖入危险甚至破产困境的能力。这种能力从全球来看，无出其右。由此，大疆可以将这一次游说作为了解美国政治的某种试探和学习，但是不宜有过高的期望，毕竟作为霸权国的美国，其“怀疑+偏见”在面对中国这一竞争对手之际，越发表现无疑。很明显，美国作为中国战略竞争对手以及实际的“对手国家”，是中国不能依恃、不能高估的对象。

中国尚未发生本土企业单独以游说力量改变美国政策走向的先例。只有美国本土产业界规模性地认为美国政府特定的政策会损及自身利益，转而向政府施加游说压力，要求改变某项政策的时候，政策调整的概率才更高，比如，在上世纪90年代，美国商业团体集体施压政府要求给予中国“最惠国待遇”，最终促成中国成功加入WTO。此外，美国政客普遍只遵从司法权威，而不是游说力量形成的舆论和个别被游说成功转而支持中方立场的议员意见。如果要好的效果，大疆就学习一下字节跳动，花更大的资金，做更大的内外政治动员，去美国华盛顿州法院或联邦法院起诉，方向对了，事半功倍。

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