【中南海重构系列解读】中共改革“一统就死一分就乱”的深层逻辑

对于中共这些年的党政机构改革，有着种种不同的解读和评说，有些评论甚为矛盾。或是赞誉，认为这是为破除“政令不出中南海”、 破除“九龙治水”的措施，构建了中共特色的党政关系；或是批评，称中共体制在改革后更加走向集权。为何会有这种大相径庭的评价？是意识形态作祟还是学识知识不同导致？

笔者作为对党建研究有兴趣的后辈，就些许疑问特别整理了中共党建领域著名专家王长江教授近几年的作品，并向他请教。他曾是中共中央党校党建教研部主任，2016年退出领导岗位。逃离琐事和行政任务的他，有了对于中共党建及其历史作更为专心更为深入思考的机会。

“好多根本问题和概念都要重新认识。”这是王长江总在提的一句话，也是我印象最深的一句。或许也就是这一句话，击中了我的所有疑问。我们把他的所思所想编辑成以下对话，以飨读者。

以下为此次对话实录，将分三篇发布。此篇为第二篇，话题重点为从科学性和合法性两个视角去评估此次党政机构改革，去理解围绕着党政机构改革的种种解释。

“九龙治水”被视为中共在胡温时期最大的弊病。（Reuters）

记者：对于此次中共党政机构改革以及近期习近平对此进行的总结评论，您如何去看？

王长江：我在《党政研究》2018年4月期发表了一篇论文《执政合法性、科学性与改革互动关系之探讨》，主要探讨党政机构改革，回答了你所提的这个问题。

此次改革，改的是什么？我认为改的是过去“九龙治水”体制下的中央权力分散。这种权力分散，影响了政权运行的效率。而解决效率问题，本质上是一个执政科学性的问题。

我在这篇文章中指出，任何一个政党，在执政时始终面临的是两大问题，即执政科学性和执政合法性。

执政科学性的意思，简单说，就是如何使权力运行更有效，更科学，效果更好。例如，改革开放以来，中共运用政权的力量，推动了中国经济迅速发展，说明执政是有效的。执政科学性与用权是否符合规律、是否科学有关。

另外一个问题，即执政合法性，即我们所说的政治学意义上的合法性，简单说，就是老百姓认可不认可的问题。他们是否认为这是自己的政权，是否自己在当家作主。认可，说明合法性强；不认可，说明缺乏合法性。

过去，中共带领着中国老百姓推翻了老百姓不认可的国民党政权，建立了中华人民共和国。这说明共产党执政得到了人民的认可，我们把这种认可称为历史的选择。事实上当时也的确是历史选择了中共，中共由此获得了执政合法性。

那么，随着时间推移，执政合法性有什么样的新特点？现代政治实践表明，执政合法性会越来越多地来源于制度。这不难理解。现代政治是民主政治。民主即民众是公权力的所有者。公权力又需要掌握在少数人手里才能有效运行。那么，属于多数人的权力如何转到少数人手里？于是就需要设计一套制度。民主政治制度就是这么来的。中共也遵循这一逻辑，强调党手中的权力是人民赋予的。怎么赋予，当然也需要一套制度来体现。

关于这一套逻辑，毛泽东也曾作了认真的思考。有这样一段轶事。建国后，刘少奇受毛泽东委托去向斯大林汇报情况，其间说到，我们召开政治协商会议会议通过了《共同纲领》，对这个《共同纲领》，全社会有很高的认同度。言下之意，中国是否可以先不制定宪法，就用政协会议代替人民代表大会，用《共同纲领》代替宪法。这个想法被斯大林否定了。他讲了几条理由：首先，人们会说，你们政府不是人民选出来的；其次，你们没有宪法，不能说明你们的政府是合法的；还有，你们也没有法律，是用强迫人民服从来统治。斯大林这里说的，实际上就是需要有一套制度来体现共产党执政就是人民当家作主，尽管他自己事实上没做到。毛泽东认识到这个问题的重要性，所以后来花了很大的力气来搞人民代表大会和宪法。这个故事说明，现代的执政合法性更多的来源于制度，需要用制度来保障。

合法性和科学性有密切联系。没有科学性，何来合法性？改革开放以来的发展说明执政党领导科学有效，同时也提高了人们的认同。但是，把两者看作完全是一回事，同样是片面的。增强科学性一定程度上能增强合法性，但增强合法性还有大量事情需要单独去做，有时甚至为了增强合法性，还要以牺牲效率为代价。譬如，为了体现民主，需要设计一大堆复杂的程序，这肯定会影响效率。但对于增强合法性来说，这是值得付出的必要代价，无法替代。

对两者关系认识不足的一个典型是，由于前期改革的成功，不少掌权者想当然地认为，只要把经济搞好了，人们就认可，合法性就不存在问题。这是有意无意地否定了执政合法性建设的意义。在经济落后的情况下，发展经济确实首当其冲，毕竟财富积累远远不够。但在财富增加、发展到了一定阶段的情况下，解决社会公平的问题，权利平等的问题，人民当家作主的问题等等，就有了越来越重要的地位，仅仅在执政科学性上下功夫恐怕就不够了。

这次党和国家领导机构改革，聚焦解决的是如何执政更科学的问题。可以说，在改革中的一个时段突出解决这个问题，是一种理性选择。不过，从更长远的眼光看，仍然应当把它放到两大任务的关系中去认识和思考，重此轻彼是不对的。工作可以有重点，思考则不应有缺项。

记者：那么基于这一年的改革成果，如何从科学性方面去评价。

王长江：可以两方面看。一方面，十八大以来的反腐，从有效性的角度讲，还是力度非常大的，老百姓也很拥护。另一方面，这些年下来，你也可以感觉到，人们开始对反腐逐渐麻木，似乎不像最初那样鼓舞人心。原因在哪里？恐怕是因为老百姓觉得，反腐好像和他们没有什么关系。这里面暗含的就是认同问题。可以说，到目前为止，我们反腐的主要方式还是用上面的权力管下面的权力。在这种模式下，对权力的监督往往百密一疏，难以完全到位。对上级权力而言，肯定会挂一漏万，有监督不到的地方；对下面的掌权者来说，贪官只需要搞定上级就安全了。（顺便说一句：现在相对普遍存在的形式主义，就是下面对付上面的典型表现。）历史经验告诉我们，当一个官员的命运由少数人决定时，对于滥用权力，他最多也就是不敢为；当多数人对他的命运都会有影响时，他才不能为、不愿为。这就意味着，要从根本上遏制腐败现象，就应当让更多的人参与进去，让普通人也参与进去，才会有多数人的真心认同。这其实又回到了民主和合法性的问题。在这个问题上，存在的空白点仍然不少。例如，怎么让多数人都参与权力的监督和看守？一种通行的做法是官员隐私权减损，财产公示。然而，人们讨论官员财产公示问题已经多少年了，新问题变成了旧问题，却千呼万唤还没有出来。所以我的观点很明确：反腐败的成果，只有在增强执政科学性和增强执政合法性上同时下力，才能巩固下来。

中纪委作为中共党内的监督机构，也在不停改革，加大反腐力度保持中共的纯洁性。（新华社）

记者：能否存在这样一种判断，即在两个一百年--中共建党100周年到中共建国100周年--和民族伟大复兴的时间节点上，中共策略性地将党建倾向于解决执政的科学性一边，通过积累更多的财富，更科学的分配，来实现绩效和合法性的目标。

王长江：官方文件没有这样的明确表述，掌权者有没有这样的明确意图我也猜不到，但不少人认为是如此，包括相当数量的一批学者。不过我对这种倾向持保留态度。大量事实表明，执政权威不够，有时确属制度设计不科学，更多情况下则是因为合法性缺失。例如，从中央和国务院到地方党委和各级政府，不少道理上讲符合长远发展的政策，执行时往往得不到老百姓的理解，甚至因为不理解而不买账。为什么？因为他们对自己没有参与的这种决策缺乏信任。有人会说，如果让老百姓参与进来，那很多事情都没法去做了。我认为这是一种似是而非的说法。一些政策在执行过程中不得力，有时还会引起强烈反弹，恰恰是说明决策的透明度不够，参与度不够。长此以往，甚至会造成人们对政府决策的信任问题。这种不信任，固然难以排除决策本身不科学的因素，本质上还是个合法性问题。

所以，执政科学性和执政合法性是相辅相成的。信任缺失，权力也将无效。

记者：事实上不仅在具体实施过程中会出现难以获得老百姓认可的问题，在执行层面，中共的权力也经过多层级别的过滤而大打折扣，或许可以从这一层次去理解此次党政机构改革。

王长江：的确，很多问题是相互联系的。刚才讲到的是权力的授权和赋权问题，而多层级执行中的问题，则更多涉及权力的配置。

我认为，中国明确不套用“三权鼎立的政治模式”，或许自有道理，但无论如何这都并不意味着不同权力可以混淆在一起。相反，决策权、执行权、监督权三者有所区分，具有相对独立性，是政治的常态。遗憾的是，在实践中，在对权力的认识上，时常可以看到这种现代政治理念的缺乏。

中国强调权力的集中，即所谓的权力有分工，没有分权。事实上我们往往把不能“鼎立”混同于不能分开，因此即便是分工，也失去了原先的意义。如果我们把政治学意义上的分权划分为纵向分权（上级和下级，中央和地方）和横向分权（不同性质权力的区分），那就可以说，中国往往比较接受纵向分权，即由上级向下级分，而不愿触及横向的分权。在横向上，几种权力向来相互交叉，缺乏明晰的边界，缺乏独立性。结果是，一旦下放权力，下级获得的权力和上级一样，是决策、行政、监督三种权力相混合的权力。而一旦集中权力，则又往往所有权力一起被收走。于是中国特色的分权弊端就出现了：不分权，下级没有积极性，执行难、落实难；若分权，则下级获得的同样是不受约束的权力，滥用几乎难以避免。这就是我们经常听到的所谓“一统就死，一分就乱”。

九龙治水的问题就在于此。任何一个常委事实上都集中了决策、执行和监督的权力：他分管的领域，决策时他最有发言权，事实上是他说了算；决策完了自己执行；执行得好坏，评判权事实上也在他自己。这怎么可能不导致独断？管政法的怎么可能让管经济的染指自己的权力范围？

记者：这次改革我们看到，各级政府似乎只负责执行，决策则掌握在各级党委以及政府所对口的委员会手中。某种角度也可以称为党政分工。而这种分工也很容易想到中国唐朝的三省六部制，类似于中书省与尚书省。

王长江：你这里又涉及中国权力运行的另一个层面的问题：党政关系问题。对这个问题，前些年我们团队有比较深入的研究，成果体现在2015年中央党校出版社出版的《党政关系研究》中，你可以看一看。当然有些观点今天看来不太合时宜。权作参考吧。

党政关系首先要解决如何理解和执行“党的领导”这一概念。

从本质上讲，所谓政党政治，就是由政党来领导的政治，就是政党在政治体制中起不可或缺作用的政治。所以，从这个角度讲党的领导，道理上也立得住。但中国的不同在于，党的领导长期以来不是影响、控制公权力运行的概念，而是直接行使公权力的概念，事实上相当于党代替了政府。决策、执行、监督几种权力又是混合在一起的，政党把从决策到执行各个方面的权都掌握在手中。那么执政党和政府有什么不同？又为什么非要同时存在党和政府两套机构？这就是过去一直讨论的党政矛盾、党政扯皮的问题。

这次改革，将政府的各个部门与党的各个下属委员会连接起来。这样党政之间的权力关系理顺了，矛盾和掣肘大大减少了。但由此却又把合法性问题突出了出来。我们知道，政党本质上是有共同政治理想、政治意愿的人们自愿组成的政治组织，而政府则是人民推举出自己的代表组成的权力机构。两种不同类型的组织之间必须有一种转换，自愿组成的政治组织（推出的人）才能变成人民委托的掌权者。否则的话，权力运行逻辑可能发生断裂，掌权者得到的民众认同可能会变得比较脆弱。有效的改革应当是在增强人们对公权力认同感的同时使权力运行更顺畅，更少摩擦、损耗，而不是以降低认同为代价来获取更高效率，当然也不是相反。

所以，在中国政治语境下，重点要思考的不是党要不要领导，而是如何领导才不至于打乱权力运行的规律和逻辑关系，增强而不是削弱老百姓对公权力的认同。这远远不是所谓三省六部制的传统所能描述的。

苏共的灭亡，有太多经验以警醒后人。（AFP）

记者：谈及“党的领导”，有一种观点认为，中共目前管的太多了，又当运动员又当裁判员，在很多事情上是站在甲方去判决乙方，以至于中共的形象遭受到很大的损害，公平正义受到质疑。您在《苏共——一个大党衰落的启示》中也曾谈及官僚化这个话题，这些对中共是否存在借鉴意义？

王长江：这里牵涉到对政党本质的理解。迄今我们实践中的“党的领导”，往往被相当一些人等同于掌握行政权。这并非“领导”的原意。“领”是引领，“导”是引导，更强调的是思想认同基础上的自觉自愿服从。从这角度上来说，中共某种程度上需要起思想教化的作用。

领导而不使形象因具体失误而受到损害，确实有一些技术性的问题需要思考。哈耶克的《走向奴役之路》批评计划经济，并非因为计划经济的初衷就是奴役他人。但一进入操作，奴役却真的在某种程度上变成了现实，而且后来必然地影响到人们对社会主义的信仰。这说明，在领导和具体管理之间是有一个合理边界的。两者混淆，不但使真正的领导难以实现，而且不可避免地导致执政党的官僚化。

记者：这里恐怕涉及到如何认识中共这样一个政党的问题。中共应该不是传统意义上的西方内阁内竞选的政党。在中国老百姓看来，中共也并非如西方人看自己的政党那样，只是一个为了竞争政治权力的政治组织。或许，在中国老百姓眼中，中共更像中国古代传统中的“皇族”的样子。

王长江：这就是问题的关键。执政以后，除了从苏共那里接受来的理论之外，中国没有自己的一套理论去讲述中共究竟是什么，所以人们只能要么用西方既有的理论去套它，结果显得不伦不类；要么用苏共模式去解释它，但苏共模式已经被证明失败了，失去了说服力；要么用自己熟悉的传统观念传统文化去理解它，结果往往把它和过去的皇权统治相类比。这都会导致认识上的极大偏差。比如，有人把我国的党政体制概括为“党国体制”，还似乎想把它描述成我们创造的、可以加以推广的模式。对此，我极不认同。在政治学者眼中，这个概念和骂人差不多。