展望2022：中国财政三大亮点和三大瓶颈（图）

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今年财政政策有三大亮点，积极财政蓄势待发；政策也面临面临地方财政困难、消费需求疲弱、基建回升受限等瓶颈。如何落地？

回首刚刚闭幕的中国“两会”上，财政政策的部署引发市场热烈讨论。在笔者看来，今年财政政策有三大亮点，下降的财政赤字率并不能掩盖积极财政蓄势待发的态势。不过，财政政策落地到见效依然面临三个瓶颈，如地方财政困难、消费需求疲弱、基建回升受限等。因此，政策层面还需多措并举、广开思路，真正发挥财政政策的乘数效应，实现全年经济增长目标。

一、“两会”财政部署的三大亮点

2022年政府工作报告提出“今年赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调”。尽管如此，我们基于三组关键数据发现，今年财政扩张力度不仅没有减弱、反而大幅提升。

一是实际赤字率大幅高于“2.8%”，跨年度资金调入补充弹药。判断财政政策力度更好的指标是“实际赤字率”，即在官方赤字率的基础上补充跨年度调节资金，这样能够更全面的展现政策意图。根据预算草案报告，2022年调入资金及使用结转结余资金达2.3万亿元，大幅超过2021年的1.2万亿元，历史上仅次于2020年的2.6万亿元。其中，增量主要来自中央政府性基金预算调入，规模达到9000亿元，创历史新高，而这笔调入资金主要源于特定金融机构和专营机构上缴近年结存利润1.65万亿元（央行贡献了超过1万亿元）。此次重启暂停两年的特殊机构利润上缴，无疑为财政发力补充了“弹药”，体现了对储备政策工具的及时运用。考虑到调入资金和使用结转结余资金，预计2022年一般公共预算实际赤字率可达4.6%左右，较2021年大幅提升0.8个百分点。

二是一般公共预算支出增长“8.4%”，财政支出强度明显提升。在以收定支的财政原则下，跨年度资金调入对收入端的补充，也为支出端加码奠定了基础。2022年全国一般公共预算支出近27万亿元，比去年扩大2万亿元以上，增长8.4%，创2016年以来的新高。预算草案报告显示，社会保障和就业、灾害防治及应急管理、教育等领域的支出增速高于总体增速，表明一般公共财政支出依然偏重民生保障。此外，由于地方财政收入压力较大，政府工作报告要求“新增财力要下沉基层，落实助企纾困、稳就业保民生政策”。一方面，中央部门支出继续负增长，落实过紧日子要求；另一方面，加大中央对地方的转移支付。今年中央对地方转移支付总规模近9.8万亿元，增长18%，主要为增加地方可用财力，推进基本公共服务均等化，兜牢基层“三保”底线。

三是全年退税减税“2.5万亿元”，强化对市场主体支持力度。2022年税费支持政策是财政政策的一大亮点，强调退税与减税并举，合计规模约2.5万亿元。除继续实施减税降费政策外，首次提出“对留抵税额提前实行大规模退税”，主要针对小微企业以及制造业等行业，预计规模在1.5万亿元以上。留抵税额的存在长期占用企业现金流，对企业经营发展造成负面影响。2月PMI数据显示，小型企业PMI已经降至45.1%，连续10个月处于荣枯线下方，作为就业主力军的小微企业景气度持续低迷。留抵退税政策，相当于直接为市场主体提供现金流，有助于缓解资金周转紧张、前期投入较大的小微企业、制造业企业的经营压力，稳定居民就业形势，刺激企业投资意愿。这一新举措，有望提升财政政策支撑经济增长的作用。

二、积极财政落地的三重瓶颈

尽管积极财政政策已经蓄势待发，但制约宽财政落地见效的因素依然存在，主要是中央与地方、生产与需求、保民生与促基建的协同问题。

一是地方财政压力较大，如何解决好中央与地方发力的协同问题。首先，地方政府卖地收入可能大幅下降。预算草案中，地方政府性基金预算收入基本持平去年，但这很可能低估了土地市场低迷对地方财政收入的拖累。根据克而瑞数据，1-2月全国土地市场经营性用地成交建筑面积仅为1.2亿平方米，同比降幅高达55%。同时，今年不少省份都大幅下调了土地出让金预算收入规模。其次，地方政府债务依然高企。根据财政部数据，2020年末地方政府债务余额25.7万亿元、债务率（债务余额/综合财力）为93.6%，但其中并不包含地方政府隐性债务，此前几家权威机构预测的隐性债务规模大约在30-50万亿元之间。2021年底，全国财政工作会议再次强调“持续防范化解地方政府隐性债务风险”，“这项工作需要长期坚持，决不能放松”。尽管政府工作报告中已经加大了中央对地方的转移支付，但地方财政困境仍将约束积极财政力度。

二是居民消费恢复乏力，如何解决好企业生产与居民需求的协同问题。减税降费作为近年来激发市场主体活力的“及时雨”，为稳定经济注入了强劲动力。2021年新增减税降费1.1万亿元，助力企业特别是中小微企业、个体工商户摆脱困境。然而，减税降费作为供给侧政策，效果高度依赖市场主体盈利状况，具有顺周期属性。当前国内疫情多点散发，消费不足成为经济运行面临的主要矛盾。1-2月居民短期贷款合计不增反降，减少1905亿元，消费需求偏弱；北大光华管理学院研究团队1月24日发布的最新调研结果显示，超过1.5万家样本企业（其中小微个体户约占9成）的营收和利润率在去年四季度均有下滑，约46.5%的样本企业选择了“市场需求疲弱”作为经营痛点。因此，终端消费乏力引发企业利润下滑，可能导致减税降费效果打折，后续或需搭配需求侧措施形成互补。

三是基建投资回升受限，如何解决好保民生与促基建的协同问题。今年的政府工作报告指出“用好政府投资基金，带动扩大有效投资”、“适度开展基础设施投资”。资金端也做出了相应部署，今年拟安排专项债3.65万亿元、实际可用金额更高（去年约1万亿元已发未用额度可在今年使用）。政府性基金预算支出增长22.3%，年内基建投资有望提速，但回升空间有限。一方面，财政支出仍然偏重民生。如上所述，一般公共预算支出中，民生相关的多个领域支出增速高于整体，而交通运输、农林水事务等基建相关领域的支出增速均持平或低于整体；另一方面，地方隐性债务监管力度并未明显放松。结合专项债要求强化绩效导向、实行穿透式监测，违法违规举债融资、平台债务无序扩张、基建“大干快上”等做法难以重现。接下来，在做好民生保障的基础上，如何推动基建投资实质性落地稳增长，仍将是政策的主要关切。

三、落实积极财政政策的三点举措

积极财政政策要落到实处，为经济平稳运行提供有力支撑，除了破解上述三大瓶颈，笔者认为以下三个方面的措施很重要：

一是货币政策尽快降准降息，配合财政政策发力。疫情以来中国率先推动货币政策正常化，宏观杠杆率增幅明显低于全球主要经济体，叠加人民币汇率保持强势、外商投资持续流入、国内通胀压力可控，中国货币政策仍有较大放松空间。2月金融信贷数据不及预期，市场对政策放松的预期进一步增强。在全球不确定因素加大之际，货币当局有空间以及紧迫性加大逆周期调节力度，积极推动降准降息，与财政政策形成联动，进一步降低债务负担。据社科院张斌统计，截至2021年上半年，我国政府、企业（包括平台公司）和居民部门债务合计超过310万亿。如果利率下调10个bp，便可以为上述部门节省债务利息支出约3000亿。

二是全面发放消费券，与退税减税形成合力。在内需偏弱的背景下，以退税减税为主的供给侧政策效果面临不确定性。而消费券政策直接快速作用于需求侧，往往在经济下行期能够发挥更大作用。建议在疫情受控的时候参照香港经验发放一定额度的普惠消费券，带动全社会消费热潮，扭转内需预期；另一方面注重定向投入，加大对困难人群、困难地区、农村县域消费者以及中小微企业的定向支持力度，将餐饮旅游、家电下乡和以旧换新、新能源汽车消费等作为重点支持领域。同时，重视强化数字科技赋能和企业补贴协同，优化政策设计，提升精准度和乘数效应。

三是大力发展新基建，挖掘数字经济新动能。新基建具备高弹性特征，是基建投资的主要发力点，其中数字经济更是重中之重。2022年政府工作报告首次对年度的数字经济发展进行专门部署，要求同步推进智慧城市和数字乡村建设，表明政策层已将数字经济作为缓解经济下行压力和高质量发展的重要抓手。在此之前，浙江、北京、天津、福建等地规划十四五时期数字经济占地区GDP的比重将超过50%，很多地区还设定了2022年的发展目标，数字经济已进入放量增长阶段。

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