美国东盟峰会在即，华盛顿能给印太提供什么样的“面包”

拜登政府预计将在本次峰会上公布“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework)的更多细节，这是美国“印太战略”的一部分。地缘战略分析专家曾表示，拜登政府的印太战略侧重于安全，但在经贸领域缺乏必要的“面包和黄油”(bread and butter)。

仍在拟议中的“印太经济框架”是拜登政府提升美国在印太地区影响力的重要经贸战略布局。“印太经济框架”的构想最早由拜登总统去年10月27日出席第16届东亚峰会时提出。该框架将包括公平和有弹性的贸易、供应链韧性、基础设施和脱碳，以及税收和反腐四大支柱。各国可以选择参与他们感兴趣的部分，而不必全部参加。

“印太经济框架”彰显美国对印太经济承诺

拜登政府上任以来，美国进一步加强了与印太地区的安全合作，包括建立美英澳三边安全机制(AUKUS)、美日印澳四方安全对话机制(QUAD)，加强“五眼联盟”合作并且频繁与菲律宾和新加坡等东南亚国家举行军事演习。然而在经贸领域，拜登政府迫于美国国内政治压力，并没有重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)，也没有域内国家启动新的贸易谈判。这使得美国在印太地区经济战略缺位问题非常突出。

华盛顿智库战略与国际研究中心(CSIS)国际商务研究主任威廉·芮恩施(William Reinsch)对美国之音表示，拜登总统意识到美国需要在印太地区保持强大的经贸存在。他说：“它(美国)需要向亚洲国家，特别是东南亚国家表明，美国是一个太平洋国家，它决心保持其在该地区的存在。它明白你不是仅仅通过每两个月派一艘航母通过南中国海就能做到这一点的。你需要有一个经济存在，他们(拜登政府)正是试图做到这一点。”

但到目前为止，有关“印太经济框架”的对外界披露的细节不多，而且拜登政府也已多次表示，该框架并不是一个贸易协定，且不会涉及市场准入。这让印太经济框架的吸引力在一定程度上被打上了折扣。东盟国家对“框架”的积极性并不高。这对拜登政府来说是个挑战。

彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)高级研究员杰弗里·肖特(Jeffrey Schott)对美国之音表示，由于缺乏具体内容，印太经济框架可能只能算是一个用来占位的政策工具，尽管这表明了美国在经济上决意重新与印太地区盟友和伙伴合作。

“它(印太经济框架)是为美国在亚太地区更深入的经济参与提供了一个渠道，但它不是一个具体的方案，”他说，“我基本上认为它是一个用来占位的(placeholder)，而不是政策驱动者(policy driver)，显示拜登政府打算与世界上最重要的区域之一重新接触。”

自二战以来，几乎所有的经贸协定都是在开放市场和互利互惠的基础上的。在不开放市场的前提下，美国要想吸引更多国家参与就必须提供政策妥协或其他补偿。

芮恩施：美国或以出资方式吸引印太国家参与

曾在2001年至2016年担任美中经济与安全评估委员会(US-China Economic and Security Review Commission)成员的芮恩施认为，美国目前最有可能的做法就是提供资金上的支持。

“到目前为止，美国为使其更有吸引力而想要做的就是出资，”他说：“如果你看一下协议的四个支柱，其中一些是基础设施，包括气候基础设施脱碳，贸易便利化，供应链合作。这些都是美国可以向想要脱碳或想要提高贸易便利化能力和或想要改善其基础设施的国家提供财政、技术援助的领域。”

这使得“印太经济框架”看上去更像是一个与中国“一带一路”相抗衡的战略架构，而不是传统上的贸易协定。根据这次峰会的议程大纲，东盟领导人将在周四的峰会上与美国商界代表、美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)和商务部部长雷蒙多(Gina Raimondo)举行会晤，以“讨论经济合作”。美国贸易代表办公室(USTR)将负责印太经济框架中的贸易支柱，其余三个支柱则由美国商务部负责。

中国已经在“一带一路”框架下与东盟国家开展了很多合作项目，例如中老铁路以及中新(重庆)战略性互联互通示范项目等。

在贸易方面，中国自2009年以来就成为东盟最大贸易伙伴。2021年，中国与东盟的货物贸易额达到8782亿美元，同比增长28.1%。东盟也连续第二年成为中国最大贸易伙伴。

此外，随着《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的实施，东盟与中国的经贸关系将更加紧密。

彼得森国际经济研究所高级研究员肖特认为，由于中国被完全排除在“印太经济框架”之外，有意愿参与的东盟国家可能面临困境，这些国家并不希望在北京和华盛顿之间被迫选边站。他说：“我们在印太地区的所有合作伙伴都与中国有大量的贸易和投资关系。由于《区域全面经济伙伴关系协定》的实施，它们正在加深这些关系，这是它们有弹性的供应链的重要组成部分。”

美国国内政治因素或掣肘

中国是RCEP的创始成员国，目前也提交了加入CPTPP的申请。而美国没有参加这两个区域自由贸易协定。美国国内的政治氛围限制了拜登政府与任何国家开展贸易谈判的可能性。甚至连拜登所在的民主党内部也有相当多的反自由贸易的声音。

这或许是拜登政府迟迟没有公布“印太经济框架”的原因之一。分析人士认为，在此次美国与东盟国家领导人特别峰会上，美国官员可能会更多地强调规则的制定，比如在数字贸易领域，从而为今年11月美国国会中期选举后，拜登政府可能会有更多的政治回旋余地来接触和深化与印太地区国家的贸易和投资关系做准备。

金融时报此前引述一名了解“印太经济框架”讨论的拜登政府官员的话报道，美国目前正在与八个国家展开谈判。这八个国家分别是日本、澳大利亚、新西兰、印度、新加坡、越南、马来西亚和印度尼西亚。但这名未具名的官员也强调，与这八个国家进行认真的讨论并不意味所有这些国家会在一开始就会加入这个框架。这位熟悉会谈的人士说，许多国家对可能的数字贸易协议感兴趣，与政府交谈的美国企业高管们对数字贸易的共同规则和标准感兴趣。

彼德森国际经济研究所的肖特把本次美国与东盟特别峰会有关经贸议题的讨论比喻为华盛顿可能只是拿着胡萝卜，但并不真正给出去。他说：“即使没有新的市场准入让步，如果在数字贸易、竞争政策等领域有更大的灵活性并在新规则的制定方面有所进展，那在经济层面上也是有收获的，但美国谈判人员受到了不能改变美国法律和做法的约束，这使得该地区任何国家都很难真正与我们谈判。”

由于受到美国国内政治的掣肘，再加上今年11月美国国会面临中期选举，拜登政府并不打算按照一般贸易协定的标准来定位“印太经济框架”。这虽然可以绕过国会，但也因此导致该框架的法律地位薄弱。各国会担心特朗普上任后不久就让美国退出TPP的一幕是否会再度上演。

战略与国际研究中心的芮恩施说，此次美国与东盟特别峰会的的关键将在于东盟内部几个有影响力的大国能否明确参与到“印太经济框架”中来。

“真正的问题是，美国是否能把一些东南亚国家，特别是像印度尼西亚、越南、菲律宾或马来西亚这样的较大经济体纳入进来，”他说，“我们已经与日本、新加坡、澳大利亚有贸易协定，而且这些国家在知识产权和数字贸易领域也指定了强有力的规则，以及劳工标准。如果只是纳入这些国家，它不会改变很多东西。”